Ensayo de Rodrigo Canales.
México enfrenta una
grave crisis de seguridad. De continuar su ritmo de crecimiento, podría
debilitar al Estado irremediablemente. Más allá del impacto para la
población mexicana, cualquier deterioro en la estabilidad de México
crearía un vacío regional de consecuencias incalculables, en especial
para Estados Unidos.
Contrario al manejo tradicional —dictado por razones políticas— el
problema del narcotráfico es un problema de demanda, no de oferta. Es
más fácil recriminar a quienes distribuyen drogas que a quienes las
consumen, pero lo cierto es que los primeros únicamente proveen un
servicio a los segundos. La más básica ley de mercado indica que la
demanda para un producto creará la oferta. México comparte miles de
kilómetros de frontera con Estados Unidos —el mayor mercado de drogas
ilegales del mundo, con más de la mitad de la demanda global— y es la
única vía de acceso desde el sur.
La ONU estima que existen alrededor de 55 millones de consumidores de droga en Estados Unidos.1 Cálculos sumamente conservadores
del consumo y precio promedio de las drogas arrojan un estimado del
mercado de entre 55 y 80 mil millones de dólares al menudeo. Los precios
al mayoreo sugieren un ingreso para los cárteles mexicanos de entre 15 y
20 mil millones de dólares.2 Esto sin considerar que los cárteles han
incrementado su control del menudeo.3 Un mercado de estas dimensiones no
permanecerá desatendido. Menos aún considerando que los consumidores
están dispuestos a absorber altos incrementos de precio antes de
disminuir su consumo. El margen de acción que esto da al crimen
organizado es amplísimo.
En contraste, el presupuesto federal programable destinado a
seguridad en México en 2009 —después de aumentos considerables con
respecto a 2008— se fijó en 102 mil millones de pesos, equivalentes a
algo más de siete mil millones de dólares.4 Las asimetrías son obvias.
Aunado a esto, los cárteles han incrementado su disposición a recurrir a
la violencia abierta. Esto es más una causa que un efecto del
despliegue del ejército. En los últimos años se han registrado
incursiones de cárteles sudamericanos en territorio mexicano, disputando
rutas de distribución con los mexicanos. Asimismo, en parte como
resultado del crecimiento de un mercado de consumo local en México, pero
también como una consecuencia no deseada de las tareas del ejército, ha
incrementado el número y atomización de organizaciones delictivas,
incrementando la competencia entre ellas.
¿Colapso súbito del Estado?
El fenómeno del “colapso súbito de un Estado” ocurre cuando un Estado
que aparenta solidez pierde legitimidad abruptamente, desmoronándose de
la noche a la mañana. Hay ejemplos recientes en Europa Oriental y Asia
Central. En términos burdos, estos colapsos se dan cuando una proporción
importante de una sociedad pierde su confianza en el Estado de forma
coordinada. Es decir, no es suficiente que muchos ciudadanos piensen que
el Estado no se puede sostener. Lo importante es que los ciudadanos
piensen que la mayoría de las personas perdió su confianza en el Estado. Esta clarificación es compleja, pero importante.
De cierta forma, un Estado puede ser comparado con un banco. No existe
un solo banco que resista un retiro masivo de depósitos. Si un número
suficiente de clientes sospecha que el banco puede quebrar y, en
anticipación, decide retirar sus depósitos, a través de sus acciones
generará la quiebra del banco. Lo importante aquí es que para que un
cliente decida retirar su dinero no tiene que estar convencido de la
debilidad del banco, simplemente necesita creer que hay un número
suficiente de otros clientes que piensan que va a
quebrar. Las instituciones del Estado operan de forma similar. Al igual
que un banco, un Estado no puede sostenerse si suficientes ciudadanos
actúan bajo la creencia de que el Estado va a colapsar. Esto explica que
incluso los Estados más autoritarios tengan tal pavor de la
información. Mientras la ilusión de poder absoluto se mantenga, el
Estado puede sostenerse, pero si suficientes ciudadanos coordinan su
desacuerdo pueden derrumbarlo.5
Dicho de otra forma, las instituciones funcionan a través de
expectativas, pero estas expectativas operan en varios niveles. Por
ejemplo, un conductor que ve un semáforo en rojo sabe que eso significa
que debe parar. Él preferiría continuar, sin embargo, tiene la
expectativa de que la conductora que tiene el verde continuará sin parar
y por lo tanto es mejor detenerse. Más aún, el conductor que tiene el
rojo piensa que la otra conductora tiene la expectativa de que él se
detendrá y por lo tanto es lógico que ella continúe. Por su parte, la
conductora que ve el verde piensa que el conductor que ve el rojo se
detendrá, en parte porque él espera que ella continúe. Esta sencilla
coordinación de expectativas sobre las de los otros es lo que permite
que una institución funcione.
El poder del Estado, en gran medida, es el resultado de una expectativa
autorrealizada de los ciudadanos. El poder es otorgado al Estado por los
ciudadanos al mismo tiempo que éste lo acumula a través de sus
acciones. De tal forma, el poder del Estado tiene dos componentes, uno
real y uno ilusorio. El real se refiere a las instituciones para ejercer
el poder, tales como la fuerza pública y las leyes. El ilusorio se
refiere a la confianza que la ciudadanía otorga a esos instrumentos y el
poder que acompaña a esa confianza. Esta interacción entre el poder
real y el ilusorio explica la necesidad de los rituales institucionales:
todos aquellos en los que el Estado muestra su legitimidad o fortaleza y
los ciudadanos —de forma pública— lo refrendan, coordinando así sus
expectativas mutuas. El equilibrio entre ambos componentes, sin embargo,
es frágil. Esto explica, por ejemplo, que los regímenes autoritarios
dependan más de los rituales institucionales, como lo ilustra el
reciente festejo del aniversario del comunismo chino.
Mientras un ciudadano —aun aquel que no confía en el Estado— piense que
la mayoría de sus connacionales apoya el poder del Estado, no tendrá
ningún incentivo ni razón para cuestionarlo, el poder real del Estado es
mayor que cualquier subgrupo de ciudadanos. El problema no ocurre sólo
cuando suficientes personas dudan del poder del Estado. Ocurre cuando
suficientes personas dudan de la confianza general en
el poder del Estado. En ese momento, si un mecanismo logra coordinar
esas dudas generales, el poder del Estado puede desmoronarse.
Analicemos el caso de México. La definición más básica del Estado es
quien ejerce el monopolio efectivo de la fuerza. Hoy el Estado mexicano
está siendo retado de forma directa y creciente en ese monopolio. En
casos puntuales, el crimen organizado ha impuesto su fuerza de forma
paralela a la fuerza pública. Las declaraciones del presidente Calderón
afirmando el control sobre el territorio nacional son parcialmente
ciertas, pues gracias a la contundencia del ejército los cárteles no han
prevalecido en ningún sitio. Son sólo parcialmente ciertas pues el
control sí está en abierta disputa en varios lugares.
La estrategia de batalla del crimen organizado se está
librando con armas en las calles. Pero también incluye un esfuerzo
sistemático por debilitar al Estado. ¿De qué otra forma podemos explicar
una organización clandestina que publicita sus actos criminales? ¿Qué
otra función podría tener el simbolismo y posicionamiento estratégico de
las ejecuciones? ¿Cómo podemos explicar los narcobloqueos? ¿No busca un
criminal ante todo permanecer en la clandestinidad? No cuando el
objetivo es la desestabilización de las instituciones. No cuando el
objetivo es acabar con la legalidad para operar sin trabas. No cuando el
objetivo no es simplemente evitar ser capturado por un ilícito sino
poder realizarlo abiertamente. Hoy el crimen organizado busca, en parte a
través de la cobertura mediática, generar la impresión generalizada de
que el Estado no tiene el monopolio de la fuerza. Busca generar la
creencia de un crimen organizado omnipotente. Busca crear una
incertidumbre general que debilite al poder del Estado y, por lo tanto,
su habilidad para imponer la legalidad. No importa si el índice de
criminalidad en México es objetivamente superior o inferior al de otros
países o épocas. Si suficientes ciudadanos piensan que nadie confía en
las instituciones, el Estado se debilitará —quizá irremediablemente—. En
este sentido, quienes han criticado al gobierno mexicano por “golpear
el avispero” al declarar la guerra al narcotráfico están asumiendo
equivocadamente que existían alternativas. Cuando la legitimidad de un
Estado se cuestiona de forma tan directa, no existe opción más que
responder con todos los recursos disponibles.
Es en este contexto que podemos entender la complejidad de la situación
actual. Es cierto que México cuenta con un marco institucional sólido,
funcional, que ha superado una serie de crisis importantes.6 Sin
embargo, no todas las instituciones mexicanas presentan la misma
solidez. Más aún, muchas de ellas han sido golpeadas por el proceso
político reciente. Por ejemplo, encuestas recientes resaltan que
instituciones como la democracia, el Congreso, los partidos políticos y
el sistema judicial —incluso la Iglesia— han sufrido una pérdida
importante de credibilidad. Por si fuera poco, el país está sumergido en
una crisis económica mundial de duración y profundidad impredecibles.
Precisamente en este momento de redefinición institucional y debilidad
económica México enfrenta una guerra sin cuartel que ataca no al
ejército, no a las policías federal y locales, no al mandato del PAN ni
al gobierno federal sino a la estructura institucional, a la
sustentabilidad del país. En cualquier momento y para cualquier país,
librar una guerra de esta dimensión y complejidad implicaría un alto
riesgo. En este momento histórico, para México, implica un riesgo
crítico.
Ante este riesgo es importante acotar los objetivos de la lucha y los
elementos necesarios para librarla. Primero, si lo que se busca con la
lucha actual en México es erradicar el narcotráfico podemos desde ya
declarar la derrota. El mercado es demasiado grande, los recursos
generados son infinitos y, por si fuera poco, los enemigos no son los
cárteles sino los ciudadanos que, con su consumo, alimentan su poderío.
Contamos, además, con cien años de evidencia que muestran la ineficacia
de esa estrategia. El único objetivo posible de esta guerra, por lo
tanto, es acotar al crimen organizado. El objetivo es limitar su margen
de maniobra para que no amenace directamente a las instituciones o a la
seguridad pública.
¿La guerra es ganable?
Dadas las fortalezas estructurales de México, la guerra —en su
definición más humilde— es ganable, pero no con la estrategia actual. La
realidad es que si el gobierno federal apuesta la victoria solamente al
esfuerzo del ejército y el aparato de seguridad pública, existe un
riesgo real de que la situación continúe empeorando hasta crear vacíos
irremediables. La tendencia, contrario a la versión oficial, no es
prometedora. El gobierno federal no cuenta con los recursos ni la
fortaleza institucional para librar esta lucha solo. Necesita ampliar su
lucha en cuando menos tres frentes.
Primero, esta guerra no tiene sentido sin el apoyo absoluto de Estados
Unidos —y la comunidad internacional—. El flujo de norte a sur de
efectivo —acompañado del flujo de armas— garantiza que el Estado
mexicano continuará rebasado por el crimen organizado. No estoy siendo
pesimista. Es un simple ejercicio de matemáticas.
Por esto, aunque es bien recibido el cambio en retórica mostrado por
Hillary Clinton en sus visitas a México, este cambio tiene que venir
acompañado de apoyo tangible —mucho más tangible que los tres
helicópteros o los 800 millones de dólares ofrecidos— en cuando menos
tres líneas distintas. La primera y más inmediata es apoyo económico, de
inteligencia y de tecnología. La segunda es ejercer un control real
sobre el tráfico de armas.7 La tercera es aceptar abiertamente tanto la
dimensión del problema como la absoluta ineficacia de la metodología de
combate actual. Cambiar la retórica alrededor del narcotráfico de ser un
tema de seguridad a ser un tema de salud pública es un buen comienzo
para aceptar la raíz real del problema: el consumo —y no el tráfico— de
droga en Estados Unidos. Aunque no está claro qué tipo de soluciones
resultarían del cambio de retórica, sí está claro que abriría una lista
más amplia —y honesta— de opciones. Éste no es sólo un compromiso ético o
moral. El riesgo que implica para Estados Unidos un deterioro en la
situación mexicana es incuantificable.
El segundo frente a ampliar por el gobierno mexicano es el
fortalecimiento institucional. El gobierno no tenía más opción que
responder al reto del crimen organizado con contundencia. Sin embargo,
esta guerra no se remite a un ejercicio de fuerza sino que ataca la
institucionalidad misma del Estado. Es, por lo tanto, una apuesta
irresponsable apoyarse sólo en el ejército —la única institución que
conserva la confianza de la población— para librar la lucha. Hoy el
gobierno está utilizando la totalidad de su poder real para responder al
crimen organizado y la contundencia de este poder no ha sido
definitiva. Si el gobierno federal no acompaña su despliegue de fuerza
con un fortalecimiento claro y reconocible de las demás instituciones
que lo componen —y que hoy han perdido credibilidad entre la ciudadanía—
corre un riesgo doble. Por un lado, da legitimidad a los ataques
directos emitidos por el crimen organizado. Cuando, por ejemplo, una
“narcomanta” sugiere que un jefe de policía o un juez apoya a un cártel,
¿no está construyendo sobre una imagen bien cimentada en la conciencia
ciudadana? ¿Cuánto puede crecer esta desconfianza sin llegar al punto de
quiebre? Adicionalmente, la ciudadanía apoya al gobierno en gran medida
por la confianza que tiene en el ejército. Alargar la lucha expone al
ejército a aparecer por momentos vulnerable o falible. Esto aumenta el
riesgo de que la ciudadanía pierda su confianza en la última institución
que respeta.
De aquí la importancia de que el gobierno federal dé prioridad al
fortalecimiento —en algunos casos el replanteamiento— del marco
institucional. Por esta razón resulta aún más inexplicable la tibieza
con la que la administración de Calderón ha respondido a los retos
lanzados contra ciertas instituciones por actores del sector público y
privado. Durante el sexenio se han presentado innumerables oportunidades
de actuar con fortaleza institucional, cada una de las cuales ha sido
evadida. El titubeo mostrado ante los embates de las televisoras, la
debilidad evidenciada ante el SNTE, la cobardía ante los desafíos de
Telmex y los nombramientos en el gabinete en términos estrictamente
partidistas son sólo algunos ejemplos de oportunidades para dar un
espaldarazo a las instituciones que han sido perdidas por una
inaceptable miopía, subestimación o negligencia.
El tercer frente se deriva del segundo y tiene que ver con la
coordinación del Poder Ejecutivo con los demás actores políticos y
económicos de México. Es inadmisible la miopía, mezquindad e
irresponsabilidad con la que frecuentemente se han conducido tanto los
partidos de oposición como los principales poderes económicos del país,
incluidos los medios.8 Varios actores del país —tanto del sector privado
como del público— han apostado a un gobierno debilitado o incluso
derrotado como la forma de lograr sus objetivos. Quien hace esta apuesta
juega a la ruleta rusa y muestra su ignorancia sobre la historia
reciente. Los países en que las instituciones han colapsado muestran que
después del derrumbe es prácticamente imposible construir un marco
nuevo en un plazo corto o mediano. Los vacíos generados por la
incertidumbre son tan grandes que se generan distorsiones con costos
terribles para una sociedad. Existen ciertos casos en los que los abusos
de un régimen autoritario podrían justificar los costos. Es difícil
sostener ese argumento en México.
Las instituciones mexicanas cuentan con la estructura para enfrentar
esta crisis. Al mismo tiempo, no podemos subestimar la gravedad del
momento o asumir que la lucha librada por el ejército será suficiente.
No elegimos esta guerra, no elegimos ser el único corredor de acceso al
mercado americano. Pero sí hemos elegido permanecer pasivos ante el
desmoronamiento institucional, cegados por la miopía.
La única salida es mostrar un frente unido que incluya al gobierno
federal, a los actores políticos y económicos, a los medios de
comunicación, a la sociedad civil y a la comunidad internacional
—empezando por Estados Unidos—. Sólo es posible con el liderazgo —hasta
ahora ausente— de un gobierno federal con incuestionable convicción
institucional. No olvidemos que, al final del día, los cárteles son
organizaciones de negocios que saben evaluar costos y beneficios. Ante
un frente unido retomarán una posición acotada, remitida a la
clandestinidad y al orden público.
Es posible que la situación mejore por sí sola. Parece más probable que,
aprovechando un momento de debilidad y encontrando un frente dividido,
el crimen organizado crezca su ofensiva, empeorando gradualmente la
situación y buscando quizá empujar al Estado más allá del punto de
quiebre. No podemos negar que esta estrategia ha dado resultados. El
riesgo está ahí. El colapso del Estado mexicano es muy poco probable
hoy, pero es cuando menos concebible en un futuro si la situación
continúa su curso actual. Las consecuencias serían inimaginables para el
continente americano. ¿Estamos dispuestos, realmente, a correr el
riesgo?
Rodrigo Canales. Profesor asistente en la Yale School of Management.
Pies: 1 Dos millones de consumidores de heroína, nueve de cocaína, 24 de
mariguana, cinco de metanfetaminas, tres de éxtasis —algunos de estos
consumidores seguramente están repetidos entre los grupos, pero para
efectos de estimación total del mercado es correcto contarlos por
separado.
2 Las cifras se calcularon de varias formas llegando a estimados
similares. Por un lado, se tomaron las cifras de uso estimadas por el
equipo de trabajo de la Casa Blanca, el cual utilizó cifras
conservadoras de cuatro reportes distintos. Por otro lado, como
validación, asumí que el consumidor promedio de heroína consume 30
miligramos a la semana, medio gramo a la semana el de cocaína, tres
“churros” a la semana el de mariguana, una dosis a la semana (100
miligramos) el de metanfetaminas o éxtasis. En cuanto a precios de
mayoreo/menudeo, en dólares, son como sigue (de acuerdo a los estimados
de la ONU): heroína 87 mil el kilo/172 el gramo; cocaína 30 mil 500 el
kilo/122 el gramo; mariguana dos mil el kilo/15 el gramo; metanfetaminas
32 mil el kilo/110 el gramo; éxtasis 10 mil por mil tabletas/25 la
tableta. Estas cifras no consideran los mercados de Canadá y de México
que, aunque mucho menores, no son despreciables.
3 Como una muestra adicional, en fechas recientes la Secretaría de
Seguridad Pública federal (SSP) anunció que, durante la presente
administración, en México se han decomisado y erradicado drogas por un
valor de seis mil 670 millones de dólares, lo cual equivale a 29 mil 996
millones de dosis de enervantes. Considerando que estas incautaciones
tuvieron un efecto relativamente modesto en el precio al menudeo de la
droga, podemos concluir que nuestras estimaciones de mercado son en
verdad conservadoras y probablemente subestiman la dimensión real.
4 Esta cifra incluye los presupuestos de la Secretaría de la Defensa
Nacional (42 mil millones), la Secretaría de Seguridad Pública (31 mil
millones), la Secretaría de Marina (15.8 mil millones) y la Procuraduría
General de la República (12.6 mil millones). No considero aquí los
fondos adicionales destinados a seguridad a través de los gobiernos
estatales o a través de los fondos especiales para la seguridad. El
ejercicio sólo busca dimensionar los recursos de ambos bandos.
5 Para leer más sobre la coordinación de expectativas y su rol en el
colapso de un Estado, así como los ejemplos presentados aquí, ver: Chwe,
Michael Suk-Young, Rational Ritual: Culture, Coordination, and Common
Knowledge, Princeton University Press, 2001, y Kuran, Timur, Private
Truths, Public Lies: The Social Consequences of Preference
Falsification, Harvard University Press, 1997.
6 Ver la nota de Enrique Krauze “La Evolución Mexicana”; Reforma, 29 de marzo de 2009.
7 El tráfico de armas de Estados Unidos a México ha sido un tema que ha
recibido mucha atención. Es cierto que más del 90% de las armas que han
sido incautadas provienen de Estados Unidos. También es cierto que este
tráfico de armas es un arma de presión política al alcance del gobierno
mexicano. Sin embargo, es importante recalcar que, de ser completamente
frenado el tráfico de armas de Estados Unidos a México, los cárteles
podrían comprar armas en los mercados negros internacionales, como hacen
con ciertas armas como los lanzagranadas.
8 Los medios masivos de comunicación juegan un papel central en la
coordinación de expectativas (y el fortalecimiento o debilitamiento de
las instituciones). Ver, por ejemplo, Adut, Ari (2008), On Scandal:
Moral disturbances in Society, Politics, and Art, Cambridge University
press; Chwe, Michael Suk-Young (2001), Rational Ritual: Culture,
Coordination, and Common Knowledge, Princeton University Press;
Meyrowitz, Joshua (1985), No Sense of Place: The Impact of Electronic
Media on Social Behavior, Oxford University Press.
Rodrigo Canales KeyNote presentation in English:
http://www.ted.com/talks/rodrigo_canales_the_deadly_genius_of_drug_cartels.html
